作者：范恒山（国家发展改革委原副秘书长）

　　“十五五”规划建议指出，推进超大特大城市治理现代化。城市治理是贯穿城市规划、建设、运行全过程的一项永续性的工作，对城市发展起着根本性和决定性的作用。城市治理的成效既体现在运行质量和效益上，也反映在城市形象和人的精神感受上，是导致城市发展快慢优劣的最直接的因素。2025年8月印发的《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》），强调要加快城市发展方式转型，推动城市高质量发展。为此，应当进一步提高认识、明确方向，优化思路与路径，推进城市治理现代化，实现城市的高效能治理。

　　注重治理投入，扭转“重建设、轻治理”的倾向

　　党的十八大以来，党中央深刻把握新形势下城市发展规律，坚持把城市作为有机生命体系统谋划，推动城市发展取得历史性成就，城市结构向优，城市品质提升，城市能级拓展。但要看到，我国城市发展很不平衡，在城市整体持续向好发展的同时，也有部分城市陷入困境：速度放缓、运行乏力、动能减弱、后劲不足、病灶滋长、产城失衡，有的由先进变为落后，有的出现萎缩与衰退。

　　同时还要看到，我国城市的快速发展主要体现为要素投入、规模扩张，粗放外延式发展的特征依然十分明显，与之相配套的是城市管理部门存在的“重建设、轻治理”的倾向。这种粗放发展除了表现为“大规模增量扩张”外，也从城市生产生活生态各个维度鲜明地反映出来。从现实看，存在着不少突出矛盾与问题。例如：热衷于大拆大建，不分城情，一律搞大广场、宽马路、高楼群、阔社区，割断了传承，也抹去了特色，导致“千城一面”；无视发展基础和资源禀赋，热衷于发展高大上产业，导致产业发展的同质化，并因此形成“大而全”“小而全”的局面，影响了产业内在创新性和市场竞争力；为寻求高端大气上档次，随意禁止“地摊经济”等大众经济的发展，既弱化了城市应有的烟火气，也给人民生活带来了不便；城市建设为追求城市格局，导致市民工作生活大跨度、长距离运行；一些城市注重物质文明建设而忽视精神文明建设；等等。这些问题集中反映了城市治理的不足，在这方面“雷声大，雨点小”和“言胜于行”的色彩比较浓重。推进城市高质量发展，必须抓住城市治理这个关键。换言之，没有高效能治理，就不可能有城市的高质量发展。

　　从城市发展大势看，现在到了将城市工作重心转向高效能治理的时候了。经过70多年的持续发展，我国城镇化已步入快速发展的中后期。截至2024年底，我国常住人口城镇化率已达到67%，超过9.4亿人口在城镇工作和生活。2025年召开的中央城市工作会议，对我国城镇化和城市发展作出了两个转向的判断，即城镇化正从快速增长期转向稳定发展期、城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。实现城市发展转变的关键就在于重视和优化治理。《意见》明确要求，转变城市工作重心，更加注重治理投入。推动城市高质量发展，要坚决克服“重建设、轻治理”的倾向，把加强治理、形成高效能治理作为城市工作的重中之重。

　　明确战略取向，聚焦关键方面提升治理能力

　　党的十八大后召开的两次中央城市工作会议，为推动城市高质量发展，形成高效能治理指明了根本方向和基本路径。特别重要的是，要认真践行人民城市理念，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以坚持城市内涵式发展为主线。

　　2025年召开的中央城市工作会议要求，深刻把握城市内涵式发展的战略取向，更有针对性地提升城市发展质量。把握城市的基本特征和运行规律，结合中国文化传承和制度要求等认识城市内涵式发展的战略取向，可将城市高质量发展的内涵归结为三个关键词，即发展力、愉悦度、安全性。

　　发展力，即可持续发展的能力。发展的内核是产业发展。发展是城市运行的基础，没有发展，一切将无从谈起。发展不能是断断续续的，也不能是主要依赖于外部条件支撑的，必须是可持续且有强劲动能作支撑的强劲发展。发展力是城市高质量发展的重要内涵。

　　愉悦度，即市民幸福度。它体现的是城市满足人民日益增长的美好生活需要的能力，是物质需求与精神需求的一体呈现。情感愉悦度应是城市高质量发展的重要内涵。

　　安全性，即安全韧性。它体现的是城市抗灾释压化解风险的能力，是风险预测能力、应急响应能力、精准管控能力和救援恢复能力的综合体现。高度安全性也应是城市高质量发展的重要内涵。

　　强劲发展力、超强愉悦度、高度安全性，构成了城市内涵式发展的战略取向。基于这样的考量，城市治理至少应围绕如下关键方面用功下力。突出地理特色和文化传承，努力打造个性化的城市建筑风貌和空间格局，形成别具一格的城市风采。以比较优势为基础，充分利用现有发展基础和资源潜力，打造特色鲜明、韧性强劲、富有竞争力和增值性的产业结构。统筹工作与休闲需要，合理划分和布局生产、生活和生态空间，减少长距离跨越和隔绝性绕行，提高便利性，增强效率性。更加注重以人为本，更加注重投资于人，把让市民创业更方便、生活更幸福贯穿城市发展的每一个环节，使城市成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。强化“人民是城市主体”的意识，最大限度赋予全体市民“激情创造，愉悦生活”的行政管理与政策服务空间，鼓励、推动和支持市民自主、自力和自律开展增进城市美好生活需要的各类经济社会活动。弘扬优秀文化，强化文明建设，打造开明包容、创新奋进、诚实守信、互助共济的诚实社会，建立具有独特韵味的社会文明高地。强化基础设施与落实运行管理责任并举，构建精准管控、快速反应、有力有效的安全保障体系，持续提升城市安全韧性。

　　优化机制体系，推动城市治理智慧化精细化

　　城市治理重在务实，成在精细，难在持久。在转变观念、将治理摆放在城市工作第一位置的同时，应着力于解决“粗放发展、华而不实”问题，完善城市治理运行机制和工作体系，真正实现城市的高效能治理。综合把握，在实际工作中应着力做好四方面工作。

　　一是多元参与与协调联动契合。城市治理涉及方方面面，仅仅依赖于某一个方面，不仅会有捉襟见肘、力不从心之感，也会出现防不胜防、“按下葫芦浮起瓢”的漏洞。城市治理需要各方面参与。政府部门作为主导者，不仅要落实责任、创新方式，扎实做好本职工作，还要大力推动其他城市主体，特别是广大市民积极投身城市治理，形成齐抓共管互促的局面。与此同时，要做好统筹协调，推动各治理主体同频共振、高效联动。政府各部门在加强系统谋划统一部署的同时，要明确职责、细化分工，不留灰色地带和模糊空间，并建立起严格的奖惩机制，并持续开展一致性、协同性评估，以此形成有力有效的综合行政执法体制，打造全社会高度关注、积极参与、协同行动的良好格局。

　　二是政策法规引领与技术数据支撑联袂。完善城市运行法规，明确行业界限，优化政策安排。强化现代技术与城市治理的及时、无缝对接。打造集约统一、数据融合、传输便捷、高效协调的城市数字底座，实现城市全程数字化转型，使数据与智慧手段成为优化政策、落实政策和实施协调治理、精细治理的关键支撑。

　　三是广疏解与微更新并重。美化城市风貌，构建产业特色，化解安全风险，都需要进行城市格局调整。运用好城市更新政策，结合功能优化、产业转移承接、新区建设等举措对城市“三高”（建筑物密度高、居民小区楼层高、各类人员聚集度高）“三差”地带（社区老、道路窄、环境乱）进行调整与疏解，优化建筑格局、社区规模、基础设施和居住条件。但除非特殊必要，应避免大拆大建、推倒重来，注重用微更新手段美化城市环境，增加温馨元素，强化安全韧性，主要包括小街小巷的特色化、情调性改造，微型休憩场所建设，创意景观塑造等。微更新往往是付小功成大事，更能给市民增加愉悦，给城市带来韵味。

　　四是物理手段运用与精神文明建设一体。空间布局、建筑格局、街道分布的调整和楼堂馆所的建设是城市治理的重要内容，不可或缺。但这类物理性质手段的治理不是唯一的，更不是根本的。城市良好治理的坚实基础是市民素质和城市精神，唯此才能推动物理手段的科学运用，并基于治理把积极参与和自觉维护有机统一起来。因此，应把推进精神文明建设作为提升城市治理水平的核心内容。强化爱国爱城教育，使广大市民牢固树立荣誉感和责任感，自觉为城市发展添砖加瓦，自觉维护城市的一草一木，自觉抵制危害城市的行为，自觉响应与执行一切有利于城市高质量发展的政策法规，使城市物质文明昌盛的同时成为社会道德高地、时代精神前沿。