作者：谭荣（浙江大学公共管理学院副院长、求是特聘教授）

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“优化国土空间发展格局”。优化国土空间发展格局，核心是把分散的安排统起来、把多重目标协同起来。尤其是在存量时代，盘活老空间、优化新供给，推动用地功能重组，正成为提升治理现代化水平的关键一环。

　　概念在增长，空间治理进入更复杂的统筹阶段

　　近些年，土地管理、城市更新、园区开发、片区建设中，一个直观变化是：政策文本里越来越常见一些听起来更综合、更现代的表述——如“综合供地”“组合供地”“混合利用”“复合利用”等。这些新说法往往与更综合的目标一起出现：既要提升效率，又要改善民生；既要支持产业升级，又要守住生态底线；既要优化空间品质，又要增强城市韧性。某种意义上，新名词的涌现本身就说明土地治理正在从相对单一的任务结构，走向更复杂、更精细的统筹阶段。

　　但与此同时，在不少地方的推进过程中也能感受到，语言在更新，治理所面对的关键难题并不会因为换了表述而自动消失。如何更好实现功能匹配？如何在不同主体诉求之间形成可持续的平衡？如何把公共性安排从“写在纸面”转化为“落在地上”？如何把风险识别与约束前置到决策环节？这些问题，恰恰是土地治理从增量时代走向存量时代、从单目标走向多目标后必然要回答的现实命题。

　　在转型过程中，出现一些讨论上的张力在所难免。一方面，治理者希望用更准确的表述来概括更复杂的实践组合；另一方面，不同场景、不同尺度、不同部门的关注重点并不完全一致，同一类做法在表达上容易出现多种说法，并引发对口径与边界的进一步讨论。与其把这种现象简单理解为概念变多，不如把它看作治理探索正在深化：大家都在寻找一种更能解释现实、也更能支撑落地的共同语言。

　　因此，名词越来越多本身并非坏事，它说明实践在变化、社会对土地治理的期待在上升。关键在于能否透过说法看本质。这些新概念并非语言游戏，而是因为土地早已不只是提供建设空间的静态载体，而是承载产业、生活、生态与安全等多重任务的综合平台。概念看似更复杂，本质是现实更复杂；语言的增殖，是治理对象从单一问题转向系统问题的反映。越是如此，越需要一种更稳定、更通用、能穿透概念纷繁的治理逻辑。

　　把土地看成一个系统：自然约束、社会需求与长期反馈

　　概念之所以越来越多，关键不在语言本身，而在于我们面对的土地问题变复杂了。把土地放回自然环境、社会运行与长期变化之中，就会发现：词汇的扩展，往往是治理对象与治理任务升级的外在表现。

　　土地首先是自然的。生态承载、环境容量、水土气候差异、灾害风险分布，以及许多难以逆转的生态过程，共同构成土地利用的客观边界。并非所有地方都适合高强度建设，也并非所有功能都能随意叠加。底线一旦突破，代价常常滞后显现，却会在更长周期里以更高成本回到社会。

　　因此，谈治理创新，首先要把边界讲清楚。边界既包括生态与安全底线，也包括风险的前置识别与约束。洪涝、地质灾害、热岛、污染扩散等，常常会因开发强度与空间结构变化而被放大。把风险识别前置、把底线约束落细，是避免高成本补救的前提。

　　土地又是社会的。它进入社会运行体系后，成为发展与分配的枢纽：承载产业与就业，影响人口与资本集聚，牵动公共服务供给与生活品质，也与财政金融和地方治理能力紧密相连。土地怎么配置，不只影响效率，也影响收益归属与成本分担；不只决定空间好不好用，也影响不同群体能否公平分享发展成果。由此带来的张力几乎是常态：发展与保护、效率与公平、短期与长期、局部与整体之间都需要不断协调。

　　当生态约束更硬、存量更新成为主战场、需求更为多元时，土地就呈现系统特征。自然边界限制开发空间，社会需求决定功能组合，而人的活动又反过来改变生态过程与风险格局。开发强度与结构影响径流与内涝风险，产业与交通组织影响能耗与排放，职住分离放大通勤成本与公共服务压力，生态空间破碎化削弱生态系统服务并抬升脆弱性。土地不是被动承载，它会反馈我们的选择，而且往往是累积性的、滞后的。

　　系统化带来两点变化：一是关联性更强，一块地的选择会牵动片区交通与产业协同，一个片区的结构会影响城市公共服务均衡与生态安全；二是不确定性更高，经济周期、人口结构、技术迭代、气候风险都可能改变需求与风险结构，靠一次性的局部安排去覆盖全局越来越困难。

　　在这种背景下，土地治理的价值取向也发生变化，从相对单一走向明显复合。过去更容易围绕增长、效率、供给保障形成主导叙事；现在必须同时兼顾产业效率、生活可及、更新修复、生态服务与安全韧性，并在多目标之间进行排序、权衡与协同设计。价值坐标不清晰，就容易出现两种偏差：要么把目标简单叠加成口号，要么在不同场景来回切换尺度，导致政策不稳定、预期不清晰。

　　治理方式的调整因此成为必然。用途分类与规则约束仍然重要，但更需要把规划、资源配置、建设推进、运营维护与监管评估贯通起来，把政府、市场与社会主体的角色协同起来，把短期建设与长期运行衔接起来。概念之所以显得相近、交叉甚至混杂，正是这种转型在语言上的投影：实践先行、表达跟进，制度化尚在完善时，多种说法并存并不奇怪。

　　归根结底，概念增多不是核心问题。真正重要的是，把边界讲清、把价值坐标立住、把多目标装进可持续兑现的治理框架里。

　　面向“优化国土空间发展格局”：把治理能力落在规则与预期上

　　新表述不断出现，很多一线同志的真实感受是：事情确实更综合了，难点往往不在概念，而在边界怎么划清、部门怎么协同、责任怎么落地。优化国土空间发展格局，说到底是把有限空间用得更合理、更安全、更可持续，让发展、民生与底线在同一套规则里协同运转。因此，提升系统治理能力，关键可以落在四个更贴近工作的环节上。

　　第一，把讨论从叫什么拉回到要解决什么问题。城市更新、园区改造、片区开发中，最容易把精力消耗在口径上：到底属于哪一种供地方式、哪一种利用方式。更有效的做法，是先用一组问题把项目说清楚：最紧迫要补的短板是什么，最硬的约束是什么，最关键的矛盾是什么。问题清晰了，概念就回到工具的位置，讨论也更容易从说法转向做法。名词可以更新，但问题不能跑偏。

　　第二，把地块放回片区和城市结构里看。实践中常见的困境，是地块层面看似合理的安排，到了片区层面就互相打架：功能组合带来交通与公共服务压力，强度提升推高风险暴露，短期平衡了财务却留下长期运营缺口。系统视角不是口号，而是把三个尺度连起来：地块决策要回答片区怎么运行，片区安排要回答城市结构怎么优化，当期推进要回答长期能否可持续。很多难推进的项目，不是缺方案，而是缺这种跨尺度的统筹判断。

　　第三，把公共价值的排序写进可执行的规则里。一线最怕的是目标都重要、要求都兼顾，因为这意味着优先级不清，最后只能靠临时协调反复摇摆。优化格局需要把排序稳定下来，并落实到可操作的条件与要求中：哪些是必须守住的底线，哪些是必须兜住的公共需求，哪些可以在合规边界内弹性调整。排序清楚，争议就会减少；公共性写进规则，兑现才不靠口号。

　　第四，让预期稳定下来，这是治理现代化最直接的体现。对实践部门而言，稳定预期意味着少反复沟通、少临时协调、少执行摩擦。规则清楚、口径一致、尺度可对照、责任可追踪，才能让规划、供地、审批、建设、运营之间衔接顺畅，也让市场和公众知道什么能做、什么不能做、做到什么程度算兑现。预期越稳定，创新越能落地；一致性越强，概念越容易归位。

　　把以上四点抓实，优化国土空间发展格局就能从宏观要求转化为日常工作中的能力。不在名词上打转，多在规则上落地；少在口号上叠加，多在预期上稳定。这样，概念无论怎么多，治理主线都不会乱。