作者：陈学渊（中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员）；李善伟（中国农业科学院农业经济与发展研究所博士研究生）

　　2024年中央一号文件明确指出，改革完善耕地占补平衡制度，坚持“以补定占”，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。这是为确保国家粮食安全，进一步严格落实耕地保护制度的具体改革措施和实践。

　　“以补定占”需要站在国家粮食安全的大背景下来理解。粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子，保障国家粮食安全的根本在耕地。习近平总书记高度重视耕地保护工作，指出耕地是粮食生产的命根子，要严防死守18亿亩耕地红线，采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。

　　总体上来看，随着社会经济快速发展的过程中，人多地少的矛盾日益突出，在这种情况下，1997年，党中央、国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，规定非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地，这也是我们国家首次明确提出了耕地占补平衡的原则和理念。

　　经过近三十年的发展，全国各地在落实耕地占补平衡、强化耕地数量保护等方面进行了积极探索和实践，有效减缓了耕地净减少的趋势。但是，围绕“占补平衡”也存在需要客观看待的现实问题，比如：我们在建设过程中所占用优质耕地的情况较为普遍，但是补充的耕地的质量不高现象较为突出。再如：可以用来作为补充的宜耕后备资源有限，而且多分布在生态脆弱地区，部分新开发耕地很难达到高效农业生产的条件和要求。总结起来主要体现在，在耕地占补平衡中占多补少、占优补劣、占近补远等情况较为突出，导致耕地在质量方面出现亏空、在生产能力方面出现亏损。

　　因此，占补平衡不仅仅是简单的补充上所占用耕地的数量，同时需要严格把控所补充耕地的质量。所以“以补定占”更是一个耕地占补平衡采取的倒逼机制，严格按照补充的耕地数量和质量等别的情况，实行这样一个倒逼机制来确定建设所占用耕地的数量和质量等别，建设所占用耕地的质量等别和数量不能高于补充耕地的质量等别和数量。也就是：能够补充什么等别的耕地，就只能占用不高于该等别的耕地；能够补充多少数量的耕地，就只能占用多少数量的耕地。通过这样一个机制来防范占补平衡中占多补少、占优补劣等的问题。

　　“以补定占”是对占补平衡耕地保护制度的进一步改革和完善，也是健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系的具体实践。需要从以下三个维度深刻理解，推进“以补定占”各项工作落实落细。

　　一是在管理方式上推进改革。从耕地“净增加量”和“占用耕地规模上限”这两个关键词来看，强调按照先明确“拿什么补，能够补充多少”，再明确“能够占用多少”的管理逻辑。

　　二是在责任主体上明确压实。从“省域内”关键词来看，就是要强化“省级负总责”的分级负责机制，压实责任。围绕跨省域补充耕地的规模要严格控制，围绕省域内补充耕地指标调剂管理严格规范，进而防范、纠正和杜绝单纯追求补充耕地指标和不顾立地条件强行补充的行为。

　　三是在资源统筹上摸清家底。从“耕地净增加量”关键词来看，以前主要是集中在非农建设占用耕地落实占补平衡，新阶段，就要将各类占用耕地均要落实占补平衡，也就是我们讲的，耕地占补平衡与进出平衡从“小占补”到“大占补”的贯通机制转变。因此，需要统筹非传统耕地资源，比如盐碱地、戈壁荒漠、低效闲置建设用地等各类非耕地作为耕地补充来源，并做好分类统计整理。