作者：胡洁（中国社会科学院数量经济与技术经济研究所研究员、中国社会科学院大学应用经济学院教授）

　　政府投资基金作为财政资金市场化配置的关键载体、耐心资本的重要组成部分，是推动科技创新和产业创新深度融合的重要政策工具。“十五五”规划纲要指出，要“推动科技创新和产业创新深度融合，不断催生新质生产力”，为推动政府投资基金高质量发展锚定方向。2025年初国务院办公厅印发的《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，首次从国家层面明确基金分类与运作规范，标志着我国政府投资基金迈入规范化、专业化发展新阶段。面向“十五五”，在鼓励设立政府投资基金的同时，也要推动其功能、定位更加清晰，不断提升政府投资基金运作效率。

　　创新链与产业链的重要纽带

　　政府投资基金是财政资金与市场机制有机结合的制度创新，兼具政策性与市场化双重属性，呈现三大特征。一是政策导向性与市场化运作相统一。政府投资基金作为公共财政的延伸工具，聚焦国家战略需求和产业发展方向，通过市场化、法治化、专业化运作，既避免财政直接补贴的效率损失，又弥补早期创新的融资缺口，实现公共目标与市场效率的有机结合。二是耐心资本与创投属性相契合。政府投资基金以更长的投资期限、更高的风险容忍度，适配创投项目“长周期、高风险、高回报”特征，为创新项目提供跨周期、逆周期的资本支撑，为技术迭代和产业培育提供持续稳定的资本保障。三是杠杆撬动与风险分担相结合。政府投资基金通过母子基金架构、风险分担机制、让利安排以及政府“背书”效应，既降低社会资本参与创新投资的风险敞口和试错成本，又提升预期回报率，有效发挥杠杆效应和乘数效应，撬动社会资本使其流向科技创新与产业创新领域。

　　当前，科技创新与产业创新深度融合面临创新资金供给不足、风险分担、周期匹配、要素整合等结构性难题，政府投资基金通过资本纽带贯穿创新全链条，推动实现创新链与产业链双向互动、协同演进。在创新链前端，政府创业投资基金发挥“补位”作用，围绕发展新质生产力、聚焦科技创新和关键技术突破，解决重点关键领域“卡脖子”难题，着力投早、投小、投长期、投硬科技，破解早期创新“融资难”问题。在产业链中端，政府产业投资基金发挥引领带动作用，重点投资产业链关键环节和薄弱领域，培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，推动产业结构优化升级与创新发展、完善现代化产业体系。在生态链层面，政府投资基金通过种子基金、创投资本、产业投资等跨链条投资布局，搭建科技与产业对接桥梁，打通“科学发现—技术研发—产业应用”的完整通道，形成“科技驱动产业、产业反哺科技”的良性循环，实现创新链、产业链、资金链、人才链的协同整合，从而推动科技创新与产业创新深度融合。由此，政府投资基金通过重构资本属性、拓展资本功能、延展资本逻辑、创新运作机制、放大杠杆效应，成为连接创新链与产业链的关键制度纽带。

　　推动政府投资基金高质量发展的着力点

　　近年来，各地政府投资基金快速发展，但在“募投管退”环节仍存在短板。募资环节，受市场环境和制度政策限制，导致耐心资本供给不足、“长钱短投”问题突出。保险、社保等制度性长期资金的风险收益偏好与创投基金特征的结构性冲突不利于广泛募资。投资环节，由于部分基金定位不清、目标多元化，叠加体制机制、创新文化等方面制约，存在“不敢投”“不愿投”现象，资金闲置严重，投资阶段偏后期，政策性功能弱化。管理环节，流程复杂、链条过长，激励约束机制落地困难。绩效评价偏重短期财务回报，容错免责缺乏明确认定标准和操作细则，专业人才存在结构性短缺。退出环节，多元化退出渠道不畅。IPO审核节奏放缓，并购基金、S基金发展不充分，区域股权交易市场功能有待完善，早期科技项目退出路径明显受阻。为此，应以制度创新为牵引，遵循市场规律、多措并举推动政府投资基金高质量发展。

　　一是明确基金定位，推动错位发展。各级政府应集中财力大力发展创业投资基金，扩大其规模和在政府投资基金中的比重，聚焦“市场失灵”领域，加大对种子期、初创期企业的支持力度。政府产业投资基金应站位政府视角，在推动产业结构优化升级与创新发展、完善现代化产业体系方面发挥引领带动作用，为战略性新兴产业和未来产业提供持续稳定的资本支撑。

　　二是完善出资政策，发展壮大耐心资本。建立创投风险补偿基金，完善全周期风险分担机制，对投向早期项目的社会资本给予风险补偿。按投资期限实施差异化税率，对长期投资者给予税收优惠，引导社会资本成为真正的耐心资本。建设规范化的S基金交易平台，为长期资本提供流动性安排；延长基金存续期，破解“长钱短投”的结构性矛盾。优化保险资金、社保基金出资政策，设计与风险特征相匹配的收益分配和风险隔离机制，引导制度性长期资金加大对创业投资的配置力度，形成政府引导、市场运作、多元参与的良性格局。

　　三是健全管理机制，激发基金管理人的积极性。针对不同类型基金制定差异化运营规范，明确项目分类标准、风险容忍指标、激励措施细则，增强政策可操作性。简化管理审批流程，充分发挥基金管理人的专业优势，提高投资决策效率。完善绩效评价体系，实行长周期、分类评价，适度提高战略性、长期性指标权重，切实发挥绩效评价的“指挥棒”作用。实施“整体组合考核”，拉长考核周期到5—7年，允许单个项目亏损和早期项目亏损跨期抵扣，给予创投类基金更大的容错容亏度，明确“尽职免责清单”，消除从业人员顾虑。建立市场化人才吸引机制，打造专业化硬科技投资人才梯队。

　　四是优化退出机制，拓宽多元化退出渠道。鼓励设立并购基金，试点设立“技术并购特别板块”，以技术突破里程碑替代部分财务指标要求，为早期硬科技项目开辟并购退出通道。加快发展S基金市场，完善估值定价机制，为存量资产提供流动性出口。支持采用区块链等技术构建跨区域技术产权交易系统，引入第三方技术评估机制，推动区域性股权市场创新发展，建立“区域市场—北交所—沪深主板”递进转板通道，完善多层次市场转板机制，形成覆盖企业全生命周期的资本市场服务体系。