作者：程同顺（南开大学周恩来政府管理学院、南开大学国家安全研究院）

　　全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。制定和实施五年规划的过程，是发展全过程人民民主的真切体现，每一环节都充分体现了全过程人民民主的精神，彰显了我国社会主义民主政治的本质属性和显著优势。

　　议题设定：“顶层设计”与“问计于民”相结合

　　“十五五”规划编制并非闭门造车，其启动伊始就体现了“顶层设计”与“问计于民”的紧密结合。自2025年5月20日起，“十五五”规划编制工作就启动了为期一个月的网络征求意见活动。《人民日报》、新华社、“学习强国”等平台开设“我为‘十五五’规划献一策”建言专栏，共收到网民建言超过311.3万条，经梳理摘编，形成27个方面具有建设性、代表性的意见建议1500余条。这些意见建议经汇总整理后提供给中央编写“十五五”规划建议参考。2025年10月23日，党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，确定发展的指导思想、基本原则、主要目标和重点任务，这为整个规划编制过程确立了政治方向和战略框架。

　　2025年10月31日上午九点，国家发展改革委门户网站、新媒体平台和中国政府网等网络平台已经在醒目位置开设专栏或设置链接窗口，广泛征集对关系国计民生的20多个重点领域的发展建议，公开征集社会各界对“十五五”规划编制的意见和建议。这不仅是形式上的公开，更是实质性的参与邀约。各类智库、高校、科研院所或受委托或主动开展专题研究，为规划提供学术支持和前瞻分析。与此同时，编制工作小组深入企业车间、田间地头、社区街道、学校医院，通过座谈会、访谈、问卷调查等多种形式，征集了科研人员、灵活就业人员、农民、残障人士等11个群体的意见建议。据公开信息，截至2025年11月14日，这轮建议征集工作分类汇总出超过6.6万条高质量建言，为编写“十五五”草案提供了坚实的民意基础。这个过程，正是“全过程人民民主”中“全链条”的起始环节，是党的领导与人民参与的紧密结合，确保国家的大政方针的制定植根于最广泛的社会实践和人民意愿之中。

　　意见征询：全方位民主的集中体现

　　在广泛征集意见的基础上，“十五五”规划编制过程进入了多层次、制度化的协商阶段，这是“全方位”民主的集中体现。

　　政治协商层面的深度参与。作为专门协商机构，人民政协发挥了不可替代的作用。各民主党派、工商联、无党派人士、各人民团体以及各族各界代表人士，围绕规划涉及的重大问题，组织专题调研、召开双周协商座谈会、专题议政性常委会会议等，形成了大量高质量的调研报告和协商成果。政协委员们从不同界别、不同领域的专业视角，就发展数字经济、推动共同富裕、保障粮食能源安全、应对人口老龄化等议题，提出了一系列具有建设性的意见和建议。全国政协召开专题议政性常委会会议等协商议政活动，广泛征求委员意见建议，开展多项深度研究、对策研究，提出提案480余件，报送信息200余篇，为制定“十五五”规划提供了重要参考，许多内容经过研究论证后被吸纳到规划草案之中。

　　人大作用的充分发挥。人民代表大会作为中国的权力机关，对“十五五”规划高度重视，广泛参与到专题调研和征求意见的过程中。2025年3月到7月，全国人大的10个专门委员会、4个工作委员会和常委会办公厅在规划纲要编制过程中，就重要问题进行专题调研，形成了26份专题调研报告，涵盖了经济、政治、文化、社会、生态等各个领域。全国人大常委会还组织全国人大代表进行了1000多人次调研，涉及67个题目，这些调研报告对相关领域的情况和存在的主要问题进行了梳理，为编制好“十五五”规划纲要提出了有针对性的意见建议。

　　专家咨询与科学论证。专家咨询和科学论证贯穿于“十五五”规划的前期研究、思路形成、文本起草、评估论证乃至中期评估与调整的全过程，在“十五五”规划编制中发挥着不可或缺的作用‌，是确保规划科学性、民主性和可实施性的重要环节。在规划编制期间，党中央、国务院及相关部门会组织召开多场次、多形式的座谈会，直接听取各方专家意见。专家咨询和科学论证有助于提升规划的科学性与前瞻性、增强规划的战略性与系统性、保障重大政策与项目的可行性以及强化规划编制的民主参与和共识凝聚。这种专家咨询制度，是协商民主在专业领域的延伸，将专业性知识与社会性价值判断相结合，使规划既符合发展规律，又契合人民的长远利益，是全过程人民民主参与主体广泛性和全方位的体现。

　　基层民主协商贯穿始终。在规划涉及地方发展、民生项目落地等方面，各地通过社区议事会、村民代表大会、企业职工代表大会等多种形式的基层协商，就与本地区、本单位群众切身利益密切相关的事项进行讨论，使规划的实施能够更好地对接基层的实际需求。这种从中央到地方、从宏观到微观的立体化协商网络，确保了不同阶层、不同群体的利益诉求都能在规划制定过程中得到表达和考虑，体现了民主的“全方位”覆盖。

　　审议完善：制度化和实效性的充分展示

　　规划草案形成后，进入国家立法机关的审议批准程序。全国人民代表大会作为最高国家权力机关，对规划草案进行审查和讨论。国务院及规划编制部门负责人到会听取意见，回答询问。这个过程，是人民意志通过法定程序转化为国家意志的关键步骤，是民主与法治紧密结合的典范。

　　规划的出台过程始终伴随着高度的公开透明。从前期征集意见的公告，到编制进展的阶段性报道，再到全国人大会议期间对审议情况的公开报道，以及规划纲要全文在批准后的即时公布，整个流程处于社会公众和舆论的监督之中。这种透明性，不仅保障了人民的知情权，增强了规划的公信力，也使得民主的过程成为凝聚社会共识、进行全民动员的过程。当人民看到自己的关切在规划文本中得到回应，看到代表委员的意见被认真对待，他们对规划的认同感和主人翁意识便会大大增强，从而为规划的实施奠定最坚实的社会基础。

　　总之，“十五五”规划的出台过程，清晰地展现了“全过程人民民主”的鲜明特征和制度效能：一是过程的连续性：民主不仅体现在几年一次的投票表决，更渗透在规划从动议、编制、协商、审议到批准的每一个阶段，形成一个完整的、环环相扣的民主闭环。人民参与没有“空窗期”，民主运作贯穿始终。二是链条的完整性：从意见表达（征集）、广泛协商（政治协商、专家论证、基层协商）、决策参与（人大审议）到监督实施（后续评估、调整），构成了一个完整的民主决策链。每个环节都设置了相应的制度安排，保障民主权利的有效行使。三是领域的全面性：民主实践涵盖了政治、经济、文化、社会、生态等国家治理的所有重要领域，涵盖了从中央到地方、从宏观战略到具体项目的各个层级，也涵盖了不同党派、团体、民族、界别和阶层。四是成效的广泛真实管用性：规划的编制集中了十几亿人的智慧，回应了人民群众对美好生活的多样化、多层次期盼。通过制度化的渠道，人民的诉求被听见、被讨论、被吸纳，最终转化为具有法律约束力的国家发展蓝图。这种民主不仅形式完备，而且能够解决实际问题，推动国家发展和民生改善，因而是最真实、最有效的民主。