作者：王昌林

　　党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，优化区域经济布局，促进区域协调发展。这是以习近平同志为核心的党中央立足全面建设社会主义现代化国家新征程作出的重大部署，为“十五五”时期推动区域协调发展指明了前进方向、提供了根本遵循。

　　一、充分认识“十四五”时期区域协调发展取得的重大成就

　　“十四五”时期，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国区域发展协同联动、积厚成势，功能定位更加清晰，优势互补更加有效，区域联动更加紧密，发展活力更加充沛。

　　（一）区域重大战略深入实施，引领带动作用充分发挥。京津冀协同发展取得重大进展，雄安新区首批疏解单位陆续落地建设，80余个北京市级单位、约3.3万名人员迁至北京城市副中心办公。长三角一体化发展扎实推进，上海“五个中心”建设步伐加快，科技创新和产业创新跨区域协同，三省一市集成电路、生物医药、人工智能产业规模分别占全国3/5、1/3、1/3。粤港澳大湾区规则衔接、机制对接不断深化，三地共同发布262项“湾区标准”，港珠澳大桥出入境车流量累计突破1000万辆次。京津冀、长三角、粤港澳大湾区三地经济总量占到全国的40%以上。长江经济带“化工围江”问题基本解决，十年禁渔深入推进，长江干流连续5年保持Ⅱ类水质标准。沿黄河9省区累计完成造林2亿亩，黄河干流连续3年全线达到Ⅱ类水质标准。

　　（二）区域协调发展战略走深走实，发展均衡性平衡性持续增强。地区发展相对差距稳步缩小，东部与西部人均地区生产总值之比由2020年的1.68下降到2024年的1.65。基本公共服务均等化水平不断提高，东、中、西和东北地区义务教育生师比基本持平。基础设施通达程度更加均衡，中西部铁路营业总里程超过10万公里，占全国比重超60%。跨区域重大工程深入实施，南水北调东中线一期工程累计调水超过800亿立方米，西电东送输电能力超3亿千瓦。

　　（三）主体功能区战略落实落细，国土空间规划体系基本形成。主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等“多规合一”，形成以国土空间规划为基础、以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。统筹划定18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田、陆域和海域生态保护红线、城镇开发边界等控制线。山水林田湖草沙一体化保护和修复工程累计完成生态修复面积超过500万公顷，全国森林覆盖率提升至25%以上。

　　（四）现代海洋产业体系加快构建，海洋经济综合实力明显提升。2024年我国海洋经济总量首次突破10万亿元，比2020年增加2.7万亿元。海运量和集装箱吞吐量约占全球1/3，船舶和海工装备市场份额占全球50%以上，18种主要船型中有14种新接订单居世界首位，成为同时掌握航空母舰、大型LNG运输船和大型邮轮“三颗明珠”建造技术的国家。海水产品产量连续多年全球第一。海洋科技自主创新能力不断增强，建成“梦想”号、“深海一号”等国之重器，深海和极地等领域加快发展。2024年全国近岸海域水质优良比例达到83.7%。

　　二、准确把握“十五五”时期优化区域经济布局面临的形势和要求

　　“十五五”时期，世界百年未有之大变局加速演进，国内经济发展呈现新的阶段性特征，区域协调发展进入承前启后、巩固提升的关键时期，对优化区域经济布局提出了新的要求。

　　（一）优化区域经济布局是畅通国内大循环、构建新发展格局的重大举措。促进各类要素在国内地域空间的合理流动和高效集聚，形成优势互补、协调联动的区域经济大循环，是构建新发展格局的内在要求。当前，大国博弈日趋激烈，全球经济贸易秩序、供需循环受到严重干扰。国内要素跨区域自由流动仍存在障碍，部分地区需求不足制约经济循环。以强大国内市场和要素循环应对外部冲击带来的影响日益紧迫，我国以14亿多人口、庞大中等收入群体为依托的全球最大市场优势和潜力也更加凸显。这要求打破各地封闭小市场、自我小循环，根据区域特色优势扩大需求，通过优化区域经济布局使国内大循环的空间更广阔、成色更足，实现国内国际双循环相互促进。

　　（二）优化区域经济布局是顺应新一轮科技革命、塑造发展新动能新优势的战略选择。全球科技创新进入加速突破期，人工智能、量子科技等前沿技术广泛渗透，为我国区域协调发展、加快新旧动能转换提供了重大战略机遇，也带来新的挑战。当前，我国跨区域协同创新机制不畅，动力源地区创新策源能力仍需提升，中西部一些地区人才等要素集聚水平不高。这要求进一步完善区域创新体系，强化创新链、人才链协同，因地制宜发展新质生产力，形成多层次、体系化、差异化的区域创新格局。

　　（三）优化区域经济布局是适应资源要素条件变化、更好统筹经济社会发展与人口资源环境的客观需要。近年来，我国人口发展呈现老龄化、少子化、区域人口增减分化等特征，一些地区气候暖湿化趋势不断加剧，同时科技创新、数据等要素牵引驱动作用增强，对我国区域发展空间格局、分工体系等产生复杂影响。这要求坚持系统观念，强化主体功能区战略实施，在区域规划、重大生产力设施和公共基础设施布局中统筹考虑各类资源要素变化，按照客观经济规律调整完善区域政策体系，推动区域协调发展不断迈上新台阶。

　　（四）优化区域经济布局是应对各类风险挑战、更好统筹发展和安全的必然要求。当前，国际政治经济秩序深刻调整，国家安全特别是粮食、能源、产业链供应链等重点领域安全面临挑战。我国一半的粮食来自7个北方主产区，一些关键产业、产业链关键环节过于集中在东部沿海，中西部地区承接产业转移能力仍然不足。这要求统筹推进区域高质量发展和高水平安全，完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，打造安全高效的陆海经济通道，形成沿海与内陆联动发展、具备良好产业纵深的合理布局。

　　三、妥善处理优化区域经济布局的重大关系

　　优化区域经济布局涉及经济社会发展各领域，必须把握内在规律和逻辑联系，正确认识和科学处理一系列重要关系。

　　（一）政府和市场的关系。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发各地区比较优势，调动经营主体发展活力。同时要更好发挥政府作用，维护市场秩序、弥补市场失灵，持续缩小地区发展差距。要把有效市场和有为政府有机结合起来，打破地区封锁，消除歧视性、隐蔽性的区域市场壁垒，推动实现产业在国内有序转移，以区域市场一体化为引领，加快建设全国统一大市场。

　　（二）整体与重点的关系。既要始终坚持全国一盘棋，根据各地资源禀赋和比较优势，在整体上系统推进，更要突出重点、集中发力，避免“眉毛胡子一把抓”平均用力，实现重点地区的“一马当先”带动全国面上的“万马奔腾”。还要前瞻性把握当前发展大势和阶段性特征，因时因势转换工作重点，对经济布局进行调整优化，有效应对外部环境的重大变化。

　　（三）效率与公平的关系。既要着力提高效率，又要更有效地维护社会公平，更好实现效率与公平相兼顾、相促进、相统一。一方面，要促进要素自由流动并向优势地区集中，支持经济大省挑大梁，构建高质量发展的动力系统。另一方面，要立足实际缩小地区差距，优化转移支付体系，兜牢民生底线，提高基础设施通达程度，确保承担安全、生态等战略功能的区域基本公共服务均等化。

　　（四）共性与个性的关系。共性是“普遍性”，个性是“特殊性”，二者辩证统一，密不可分。既要自觉在大局下行动，一以贯之、不折不扣抓好党中央战略部署的贯彻落实，又要支持各地区更好立足资源禀赋，发挥自身比较优势，做到宜水则水、宜山则山、宜粮则粮、宜农则农、宜工则工、宜商则商。

　　（五）战略与战术的关系。把战略的坚定性和战术的灵活性结合起来，把解决当前突出问题和推动形成长效机制结合起来。强化战略谋划，保持战略定力，从全局、长远、大势上准确把握目标任务。要细化战术安排，找准突出矛盾和主要问题，聚焦重点领域和关键环节，把握好节奏和进度，一条条去解决、一点点地突破，不断提高区域政策的精准性和实效性。

　　四、扎实做好“十五五”时期优化区域经济布局重点工作

　　《建议》明确了优化区域经济布局、促进区域协调发展的目标要求和主要任务，提出要发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。

　　（一）增强区域发展协调性。西部大开发要聚焦大保护、大开放、高质量发展，实施一批重要生态系统保护修复工程，加快补齐基础设施短板弱项，大力发展特色优势产业，提升成渝地区双城经济圈发展能级。东北全面振兴要围绕维护国家“五大安全”，深化向北开放发展，强化能源基地和能源输送通道建设，大力发展冰雪经济。中部地区加快崛起要巩固提升“三基地一枢纽”功能，大力推进先进制造业发展、粮食能源资源保障能力提升和内陆高水平开放。东部地区要加快推进现代化，引领建设世界级先进制造业集群和现代服务业高地。同时，要加大差异化政策支持力度，促进革命老区、民族地区、边疆地区等振兴发展。

　　（二）深入实施区域重大战略。有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的“牛鼻子”，要坚持向外疏解转移与内部功能重组双向发力，高标准高质量推进雄安新区建设现代化城市、增强人口和产业集聚能力，推动形成更加紧密的全方位协同发展格局。以上海“五个中心”建设为牵引推进长三角一体化发展，当好科技和产业创新开路先锋，协同推进引领性制度型开放。不断加强粤港澳大湾区基础设施“硬联通”、规则机制“软联通”、湾区居民“心联通”，充分发挥横琴、前海、南沙、河套等平台先行先试作用，引领大湾区市场一体化。长江、黄河流域是生态文明建设的主战场，要持续强化长江经济带重点领域污染治理，坚定不移推进长江十年禁渔，提高沿线城市生活污水收集水平；系统推进黄河流域上游水源涵养、中游水土保持、下游湿地保护和生态治理，加大湟水、渭河等重要支流综合治理力度。

　　（三）促进区域联动发展。做强国内大循环，既要区域内战略深化实施，也要区域联动发展。要强化区域基础设施互联互通，推进跨区域跨流域大通道建设，推动沿海、沿江高铁建设。加强重点城市群协调联动发展，促进区域创新链产业链高效协作。推动长江中游城市群等加快发展，培育发展若干区域性中心城市，更好发挥跨区域联结型地区支撑带动作用。深化跨行政区合作，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制，畅通跨区域要素流动，促进产业梯度有序转移。更好发挥流域要素优势和内部联通优势，积极拓展流域经济模式。

　　（四）优化国土空间发展格局。完善和落实主体功能区战略，找准各地功能定位和主攻方向，保持城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区格局总体稳定，细化明确特殊功能区，配套实施差异化政策措施。完善国土空间规划体系，落实优化耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线，分区分类实施差别化、精细化用途管制。健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，使优势地区有更大发展空间。

　　（五）加强海洋开发利用保护。海洋是高质量发展的战略要地。要更加注重创新驱动，提高海洋科技自主创新能力，强化海洋战略科技力量。更加注重高效协同，提升北部、东部、南部海洋经济圈发展水平，优化海洋经济发展示范区布局，建设现代海洋城市。更加注重产业更新，做强做优做大海洋产业，巩固提升海洋装备制造业优势，壮大海洋新兴产业，发展现代航运服务业，建设“蓝色粮仓”。更加注重人海和谐，接续实施重点海域综合治理，提高重大海洋灾害风险防控和防灾减灾能力。更加注重合作共赢，实施海洋调查和观测监测，推进海洋能源资源和海域海岛开发利用。（王昌林）