作者：莫岳云、许国燕

　　党的二十大报告将提高全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平作为未来五年主要目标任务之一，这是对发展全过程人民民主的新要求与新期待，也深刻揭示了程序民主在促进实质民主方面的显著作用。程序民主与实质民主作为民主的一体两面，二者相辅相成。其中，程序民主以流程、规则、制度等形式构成实现实质民主的方式与手段，实质民主则以民主的价值、目标框定程序制定的标准。这进一步决定了实现实质民主需要程序护航与赋能，基于公开透明、严格规范、明确具体的程序规则，将抽象的民主概念转化为具体的民主实践，从而确保民主实质目标的实现。

　　以程序内容之基筑牢实质民主之实

　　民主是否管用，不仅要观其“形”，更要察其“实”。民主之实在于价值层面体现人民当家作主所需的民主、自由、平等、公正的精神内核，实践层面具备实现民主精神内核的方式方法，而这些都需要通过优化程序内容加以实现。

　　民主程序应兼顾公平和效率。程序所体现的原则理念是程序方向正确、民主实质有效的重要保证。社会主义民主政治的本质与核心是人民当家作主，即人民群众能够切实参与政治生活、人民意志能够畅通表达、人民问题能够有效解决。科学的程序需要维护公平、提升效率。一方面，公平既包含形式意义上的机会公平，也包含实质意义上的权利公平，应当尽可能规避资源优势群体凭借话语权影响民主的过程与结果。另一方面，在民主活动中，效率也不可忽视，尤其是基层民主中，由于人数众多、需求纷繁，更需要保障有序高效，营造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好氛围，通过建立可以最大程度体现、集纳人民意愿的程序、机制来更好体现民主实质。

　　制定科学规范的程序文本。民主真正落地，需基于有明确而可操作的行动指南，而这些行动指南要依托科学规范的程序文本来呈现。在这个意义上，科学民主的程序文本是民主得以从理念转化为现实不可或缺的载体，也是维护民主之实的基本保证。一方面，可适当借鉴他山之石，如在民主程序方面可以一定程度地吸纳其他国家较为成熟的，基于民主、公正、法治原则所建立起的议事规则；另一方面，须扎根实际，不能将程序简单视为政治制度的“飞来峰”，照抄照搬或简而化之，需要注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一，找到正确的方式方法。此外，程序的制定不能一蹴而就、一劳永逸，而是一个不断完善的过程，应以合理的评估主体结构、完备的评估内容体系与合理的评估程序，构建长效化的程序完善机制，致力于创制内容完整和环节科学的程序体系，不断夯实程序之基。

　　以程序运行之“效”提升实质民主之“质”

　　民主并非空洞的概念。关于民主质量的评价标准，习近平总书记强调，要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约。民主之质在于程序执行的有效程度与权力运行的规范尺度，这给提升程序运行质量提出了鲜明要求。

　　强化规则意识与能力是重要基础。程序执行的有效程度与主体的能力素养有着直接联系。当前，应当进一步强化人民群众对程序规则的认知，持续提升规则意识与能力。一方面，充分利用网络、电视、广播、宣传栏等载体进行程序内容的宣传推广，将规则运用融入日常生活，营造民主、客观、理性的良好氛围。另一方面，开展程序民主教育，帮助民众了解民主参与的程序规则，强化民主参与的理性基础。与此同时，依托民主选举、民主协商、民主决策、民主管理与民主监督等环节，不断提升相关主体掌握与运用规则的相关能力，更好地掌握民主技能、参与民主生活。

　　保障权力规范与权利充分是关键所在。在民主实践中，如果程序不公开，就很可能衍生出权力滥用、扩张、越界等乱象，从而使民主缺乏必要的规范性。党的二十大报告强调，“完善办事公开制度，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道”。推进程序公开透明，推动权力规范运行，保障权利充分行使是实现民主实质的关键所在。程序的公开透明重在制度设计。一方面，在内容上，建立完整全面的公开体系。包括确定合理的公开范围、公开时限与公开内容，对程序文本、程序运行（流程、过程、结果）进行公示，保障人民享有充分知情权。另一方面，在流程上，制定规范严密的公开程序。程序公开本身也需要依靠程序完成，要对程序公开如何启动、程序运行由谁负责、程序故障如何解决等问题进行逐一回应。基于内容与流程的双向联动，建立起全链条、全方位与全覆盖程序公开制度，以此实现程序运行的合法合规、公平公正、民主科学，为民主权利充分实现创设良好环境。

　　以程序保障之力强化实质民主之效

　　检测民主实不实、质量好不好，需要构建程序有效运转的保障机制，在追求和验证民主效能的过程中，打造民主运行的良性闭环。

　　健全监督机制，促进程序监管。监督与民主密切相关，监督既是民主内容的组成部分，也是实现民主的重要保障。因此，以程序民主赋能实质民主，必须建立健全监督机制，促进程序监管，切实加强民主实效。一是扩大监督主体，凝聚监督合力。基于性别、年龄、职业、身份等标准，不断实现监督人群的全方位覆盖。二是明细监督内容，规范监督过程。着眼于程序运转的各个环节，在内容上针对民主活动中的主体行为、程序执行、决策达成和结果落实的合规性展开广泛审查，实现监督内容的全面覆盖；在过程上依托现场、网络等多重载体实现不同时段广泛分布的全过程覆盖，避免程序运转出现监督真空，保证民主监督的周期性和长期性，提升监督效能和民主质量。三是制定惩戒办法，完善监督机制。程序的作用不能单纯集中于对公正的维护，也应注重对失范行为的纪律惩戒，这是对民主实质的“硬性”保障。根据民主失范行为的轻重，相应建立起警告、批评和退场等惩处手段并细化相关标准。

　　加强法治保障，增强程序权威。邓小平指出，为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化。民主程序的设置应当符合和遵循国家有关法律，确保重大决策、重大改革的程序于法有据。同时，程序的运行也需要得到法律的保障。当前，应当在立法环节加强对程序运行立法工作的探索与协调，推动程序法定化，通过严密科学的程序规则和系统完整的制度设计，保证程序民主依法有序、积极稳妥、持续有效地运行，确保在法治轨道上发展全过程人民民主，使全过程人民民主机制更加健全、运行更加顺畅，更好地实现实质民主。