作者：郭克莎（华侨大学经济与金融学院教授、中国社会科学院经济政策研究中心主任）

　　最近召开的中央经济工作会议强调，要加大宏观调控力度，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，统筹高质量发展和高水平安全。“三个统筹”反映了党中央推动经济高质量发展的辩证思维和综合施策。其中，统筹新型城镇化和乡村全面振兴是比较新的提法，对于实施扩大内需战略、推动高质量发展、促进共同富裕，都有重要的作用和意义。

　　城乡协调顺应新阶段客观要求

　　党的十八大以来，我国实施了规模空前、力度最大、惠及人口最多的脱贫攻坚战，使广大农村完成了消除绝对贫困的艰巨任务。中西部地区的农村劳动力长期流向东部沿海城市，引起资金、人才等要素资源持续从农村流向城市，在城市规模不断扩张的同时，农村发展明显滞后，城乡发展差距问题一直比较突出。至今为止，在我国发展面临的结构性问题中，城乡发展不平衡不协调依然是最主要的问题之一，城乡二元结构特征依然明显。

　　城镇化与乡村发展的脱节，势必影响城乡关系，长期制约我国经济社会发展。这种制约主要分为两个阶段。第一阶段是城市化片面扩张所导致的乡村发展缓慢。城市化快速推进使城市人口规模和建设水平不断提升，但城市经济高速增长未能形成对乡村产业经济的带动效应，反而因劳动力、资金、人才和其他资源的流失而制约乡村发展能力，特别是非农产业发展。第二阶段是乡村发展长期滞后反向制约城市发展。农村居民收入主要依靠进城务工，人均收入和消费水平提高缓慢，不仅影响了乡村市场的有效扩大，还不利于扩大国内消费需求。

　　进入新发展阶段，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。而围绕稳增长和高质量发展，大力实施扩大内需战略，需要把城乡协调发展摆在一个更加突出的位置。城乡发展不平衡是区域、产业发展不平衡的主要原因，是高质量发展的痛点和难点。必须以实施乡村振兴战略为抓手，以促进城乡融合发展为导向，推动城乡从不平衡发展转向协调发展，再走向城乡一体化发展。改革开放以来的实践表明，城乡发展失衡既有历史原因、政策原因和体制原因，也有市场调节的问题。而解决市场失灵问题，需要更好发挥政府作用，明确统筹城乡发展的政策取向。这就要求坚持走新型城镇化道路，即以人为本、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化；同时推进乡村全面振兴，即乡村经济、社会、文化、生态等方面的全面振兴，不断提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平。此外，还要注重统筹协调二者关系，使新型城镇化和乡村全面振兴密切结合、相互促进。

　　聚焦城乡融合发展重点环节

　　统筹新型城镇化和乡村全面振兴，要立足当前、着眼长远，坚持问题导向，从根本上加强有利于城乡融合发展的重点环节，加快缩小城乡发展差距。

　　一是提升乡村产业发展能力。乡村振兴的基础在于产业，只有实现农村产业振兴，才能带动社会、文化、生态等全面振兴。因此，提升乡村产业发展能力，能够从根本上拓宽经济可持续发展的路径。对于大多数乡村来说，仅依靠发展传统农业和外出打工，难以解决农民致富和乡村发展的长期性问题，需要在发展非农产业方面寻找新的出路。一方面，改变城市搞工业、乡村搞农业的传统认识，树立乡镇同样需要发展非农产业的现代理念。另一方面，引导乡村根据自身情况、特点和优势，有选择、有重点地加快发展非农产业，大力发展有比较优势、有市场前景的加工制造业。

　　二是加强新型城镇化带动作用。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，就是要加强城镇化对乡村振兴的带动作用。县城和小城镇是连接大城市与乡村的关键纽带，发展县城和小城镇对推动乡村振兴具有更为直接的影响。因此，在新发展阶段推进新型城镇化，需要重点发展县域经济和小城镇经济，通过加快其非农产业发展，增强对乡村产业和经济发展的带动效应。

　　三是加大宏观政策的支持力度。统筹新型城镇化和乡村全面振兴作为一项关系全局的重大部署，需要宏观政策的支持配合。包括加大财税政策对县域和乡镇建设的支持，对重点产业发展和基础设施建设给予中长期税费优惠；加大金融政策对县域和乡镇企业发展的信贷支持，重点支持创业企业、创新项目的中长期发展；加大产业政策对城镇产业及带动乡村产业发展的引导和扶持，尽快研究制定并发布支持和鼓励的产业项目；加大技术政策对乡镇企业技术创新和技术改造的支持，重点支持传统制造业企业的技术改造和创新发展；等等。同时，引导推动县城和小城镇实现数字化、网络化、智能化、绿色化转型，积极发展新技术、新产业、新业态、新模式。

　　四是增强深化改革的促进效应。进一步深化体制机制改革，促进乡村振兴与新型城镇化双向赋能。围绕推动城乡融合发展，促进城乡要素资源双向流动，特别是引导城市资金、人才、技术向乡镇流动，明确深化改革的重点和难点。既要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，还要坚持试点先行、总结经验、完善政策、加强推广等行之有效的做法，学习运用“千万工程”经验，有力有效推进乡村全面振兴。

　　推动城乡协调发展的创新思路

　　统筹新型城镇化和乡村全面振兴，加快缩小城乡发展差距，无疑是一项十分艰巨的任务，不仅需要加大政策推进力度，还需要不断深化改革创新。

　　第一，推动实施就地城镇化。面对新发展阶段和形势变化要求，必须扭转东部城市与中西部乡村发展差距过大的趋势，推动实施就地城镇化。通过政策的力量和改革的办法，引导跨省市打工的部分农村劳动力逐步回流到当地县城和小城镇，引导中西部农村人口实现就地城镇化。这是推动乡村振兴与新型城镇化协同发展的重要途径，也是加快中西部地区乡村振兴的希望所在。

　　第二，引导部分城市产业向乡镇转移。人口就地城镇化需要产业发展支撑，这就需要引导城市部分产业向县城和乡镇转移。初步设想是，以推进新型工业化为导向，在有基础、有条件的县城和乡镇建设一批产业聚集区，引导推动城市部分产业尤其是工业向聚集区转移或延伸，特别是引导推动沿海大城市的部分工业向中西部乡镇产业聚集区转移。乡镇产业聚集区引进什么产业，发展什么产业，可由当地根据实际情况自主选择，同时交由市场机制进行调节。在构建新发展格局和加快产业数字化、网络化、智能化、绿色化转型的大环境下，只要确定了推动城市产业向乡镇转移的基本方向，其他的路线选择、技术支撑等问题都可以在深化改革创新中得到有效解决。

　　第三，鼓励支持人才下乡返乡。推动县城和乡镇非农产业发展，需要引导大规模人才下乡返乡。通过深入调查研究，实施适当有效的人才政策，鼓励支持和引导各类人才下乡，促进企业家到县城和乡镇发展实业，带动工商资本、先进技术等资源下乡。采取政策支持与自愿灵活的办法，既通过收入、晋升、待遇等方式进行激励，又提供自我选择的空间和时间，鼓励各类人才在不同领域、不同产业、不同岗位干出一番事业，并以此提升乡镇特别是中西部乡镇的人才比例，优化乡镇劳动力结构。同时，加快提升乡镇基础设施和公共服务水平，为人才下乡返乡提供有利条件和良好环境。